Взаимозависимость — а иногда и открытый конфликт — властей на любом уровне часто требует их взаимного приспособления друг к другу. Оно реализуется через сотни межучрежденческих и межминистерских координационных комитетов, созданных в американском и британском правительствах. Взаимное приспособление иногда приводит к дезорганизации, порождает конфликты, вместо того чтобы разрешать их. И тем не менее на него приходится большая часть работы по координации в любом государстве. Весь XIX век ведущие мировые державы жили в относительном мире, потому что выработали эффективные механизмы взаимного приспособления для разрешения конфликтов. В метрополисах сложные конгломераты правительственных учреждений координируют свою деятельность путем взаимного приспособления. Например, в Большом Нью-Йорке правительства двух штатов, Нью-Йорка и Нью-Джерси, власти городов, входящих в метрополис, а также специализированные структуры, подобные Управлению Нью-Йоркского порта, — все они разрешают свои конфликты и налаживают сотрудничество при отсутствии какой-то официальной руководящей инстанции путем взаимного приспособления друг к другу.
Иногда одна власть приспосабливается к другой, идя на уступки. Например, один чиновник может полностью подчиниться другому, дойдя до объявления ему своей преданности или лояльности, или, не впадая в эту крайность, станет активно заниматься только такой деятельностью, которая не мешает работе другого чиновника. Гораздо чаще должностные лица активно осуществляют власть и другие виды контроля друг над другом — например, принуждают другую структуру к сотрудничеству, угрожая отказом в сотрудничестве по ее проектам. И по многим причинам низшие инстанции добиваются влияния, контроля или своего рода власти над более высокими. Начальники нуждаются в консультациях своих подчиненных или их добровольном сотрудничестве. Получить его они могут, только уступив по некоторым вопросам. Или же чиновник добивается контроля над своим начальником путем расширенного использования своих полномочий.
В процессе взаимного приспособления чиновники используют все виды контроля, включая обмен и убеждение. Особо следует отметить использование угроз и других приемов манипулирования, разработанных для получения контроля над конкретными должностными лицами. Мы можем назвать эти приемы контроля специальными, чтобы отличить их от более стандартных видов контроля — таких, как отдача распоряжений приказного характера. Чиновники не в состоянии изобретать специальные виды контроля для каждого отдельного гражданина, но могут разрабатывать их для более важных целей — друг для друга. Например, между министерством финансов США и Советом управляющих Федеральной резервной системы США часто вспыхивали конфликты из-за определения краткосрочной процентной ставки. Одно время для срыва попыток Совета управляющих поднять ставку министерство финансов прибегало к тактике упреждающих объявлений ставки, по которой оно собиралось производить новые заимствования. Совету управляющих не оставалось ничего другого, как присоединяться к решениям министерства финансов, потому что в противном случае он подвергся бы массированной критике за отказ поддержать рынок американских облигаций на условиях министерства финансов20. Взаимный контроль чиновников, таким образом, еще более сложен, нежели контроль чиновников над населением.
Должностное лицо, находящееся у власти, постоянно вовлечено в сеть обязательств, которые требуют от него использования властных полномочий для оказания любезностей другим чиновникам, применяющим свои властные полномочия, чтобы сделать любезность ему. И наоборот, он по своей инициативе оказывает услуги другим чиновникам, чтобы те были ему обязанными. Когда чиновник инициирует эту форму взаимного приспособления, он не предлагает некие заранее условленные, отмеренные блага, чтобы вызвать ответный шаг, как это делается при обычном обмене любезностями. Он не ведет переговоров или торга относительно конкретных условий обмена. Вместо этого он пользуется своей властью для оказания услуги, зная, что тем самым он создает для партнера обязательство оказать ему ответную любезность в будущем, причем точный ее характер остается неопределенным*.
Оказывать услуги — все равно что класть деньги в банк. В 1969 г. сенатор Клинтон Андерсон поддержал президента Никсона в ходе обсуждения вопроса о противоракетах. «Опытные исследователи деятельности Андерсона предполагали, что таким образом администрация Никсона оказалась у него в долгу, и это обязательство будет оплачено, когда ему понадобится осуществить какую-то конкретную программу для своего избирательного округа»21. Можно собрать немалый запас таких обязательств. Некоторые из них погашаются неожиданной или нежелательной ответной любезностью. Но иногда обязательства дают возможность чиновнику просить о конкретной услуге тех, кто задолжал ему ответную любезность. На этих взаимных обязательствах также создаются союзы.
Взаимные обязательства — это основа чрезвычайно мощного контроля, что подтверждается тем, как сильно подвержены коррупции государственные должностные лица. Опираясь на собственный опыт в сенате США, сенатор Пол Дуглас рассказал о взаимных обязательствах государственного чиновника и частного лица, которые при этом осуществляют взаимный контроль. Что касается этого последнего, то он заметил: «Он стремится, ...оказав несколько услуг, заставить государственного чиновника чувствовать себя обязанным лично ему настолько, что чиновник постепенно утрачивает чувство долга перед общественностью и начинает считать, что прежде всего он должен быть лоялен к своим благодетелям и покровителям из частного сектора. Происходит постепенное перемещение лояльности чиновника от общественности к тем, кто делал ему одолжения»22.
Подводя промежуточные итоги, мы можем высказать гипотезу: масштабная политико-экономическая организация функционирует либо путем односторонней координации в иерархии-бюрократии, либо путем взаимного приспособления властей, осуществляющих расширенное использование своей власти с целью контроля друг над другом. Одной из наиболее распространенных форм взаимного приспособления совершенно иного вида является обмен. Обмен в рыночных системах, как мы сейчас увидим, является другой системой контроля, представляющей по сравнению с государством крайнюю форму взаимного приспособления, в которую вовлечено большинство населения.
Адам Смит в свое время крайне негативно высказывался по поводу иерархии и бюрократии (сегодня сходное мнение озвучивает Мао Цзэдун). Он неодобрительно отзывался о великом министре Людовика XIV Кольбере: «Промышленность и торговлю великой страны он пытался регулировать по тому же образцу, как и деятельность отделов в министерстве»1. Книга Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов» выдвигает классический аргумент о том, что подобные ошибочные действия приводят страны к бедности.
Альтернативой огосударствлению национальной политико-экономической системы является рынок. И как иерархические, бюрократические и государственные системы вырастают из отношений власти, так и рыночные системы вырастают из отношений простого обмена.
